近日,奥巴马在河内访问期间,宣布“美国正全面解除对越南持续50年的武器禁运”。“武器禁运”是一个国家(或国家集团)对另一个国家(或国家内某组织)的行为不满时,进行的一种制裁,即通过暂停军事援助、武器贸易等,迫使后者改变现行政策。从历史上看,美国经常在下列三种情况中,对他国实行武器禁运,但往往得不偿失。
第一种情况:督促他国改善国内人权、宪政状况。以南非为例,虽对废除种族隔离制度起到间接促进作用,却失去了安哥拉
当前,美国最常以保护人权名义,对他国实施武器禁运,譬如1967年4月,希腊军人发动政变,建立军政府,美国对希腊实施了武器禁运,要求他们恢复国内民主。1984年,美国声称越南人权状况堪忧,正式对其实施武器禁运。2013年,埃及军事政变后,美国对埃及进行武器禁运。在此种情况中,对南非的武器禁运堪称典型。
1948年,南非白人政权将种族隔离制度化,国际社会一致反对。南非当时是美国遏制苏联的重要盟友,对内宣布共产党非法,对外断绝同苏联外交关系。因此,在很长时间里,美国仅仅在口头上谴责南非,而一再反对联合国出台具体制裁措施。
随着非洲各殖民地相继独立,苏联在这一地区的影响不断扩大,美国为安抚非洲国家,防止他们倒向苏联,最终在1963年同意对南非实行有限的武器禁运,禁止向南非出口可能被用于镇压非白人反抗运动的武器。此后,美国拒绝批准向南非出售C—130运输机配件、411型飞机等。1977年,美国对南非开启了全面武器禁运,以迫使其放弃种族隔离制度。
当时安哥拉正爆发内战,苏联、古巴援助“安哥拉人民解放运动”,美国、南非则支持“安哥拉彻底独立全国联盟”。受到美国武器禁运政策的影响,南非国防军缺乏武器部件及先进装备,军事实力被严重削弱。1983年,南非在安哥拉被古巴军队击败;1986年,再次遭到惨败后,被迫撤出安哥拉,没能挡住共产主义的“入侵”——当然,为实现武器自给,南非需要将大量国民收入用于发展军事工业,从而减少了在维持种族隔离制度上的投入,对南非1994年废除种族隔离制度,间接起到了一些促进作用。①
在苏联支持下,参加安哥拉内战的古巴军队
在苏联支持下,参加安哥拉内战的古巴军队
第二种情况:对发动侵略的国家实施武器禁运,迫使其放弃侵略。以土耳其为例,虽遏制了土在塞浦路斯北部的军事行动,却导致苏联在土的影响力迅速扩张
在侵略事件发生后,美国有时会对发动侵略的国家进行武器禁运,一方面减少战争伤亡,另一方面促使该国放弃侵略。如1999年,因印尼镇压东帝汶反抗组织,美国对印尼实施武器禁运。在此种情况中,美国对土耳其的武器禁运最为典型。
1974年,塞浦路斯的希腊族人和土耳其族人爆发大规模冲突,土耳其以保护土族人利益的名义,出兵占领了塞浦路斯37%的领土。土耳其在军事行动中使用了美援武器,而按照美国法律,美国提供的一切军事装备,受援国只能用来合法自卫,或参与联合国许可的活动。美国国会议员视土耳其的行动为侵略,违法使用美援,要求对其实行武器禁运。美国政府则认为,土耳其在北约同苏联的对抗中有着重要战略地位,一旦对土耳其实行武器禁运,不仅无利于塞浦路斯问题的解决,还会削弱北约的凝聚力和战斗力。
果然,1975年美国国会通过对土耳其的武器禁运后,苏联即趁机拉拢土耳其,1977年承诺给予10.3亿美元贷款,援助金额仅次于古巴。土耳其不再允许美国使用其领土上的26个军事基地,严重削弱了北约限制苏联扩张的能力。如当时一位土耳其观察家所说,“如果没有美国国会的帮助,克里姆林宫就不可能获得成功。”同时,土耳其民众面对美国的制裁,表现得空前团结,在各种游行、罢工中,没有一次是反对政府干预塞浦路斯的。
直到1978年9月,伊朗局势动荡,美国急需利用土耳其领土上的监听设施,以观察苏联动向,美国国会才同意解除对土耳其的武器禁运。总的来看,美国对土耳其的武器禁运,确实在一定程度上遏制了其在塞浦路斯北部的军事行动,但付出的是本国利益被牺牲的巨大代价。②
2013年7月,一艘朝鲜货船在巴拿马被拦截,船上装有古巴武器;而联合国对朝鲜实行了武器禁运
2013年7月,一艘朝鲜货船在巴拿马被拦截,船上装有古巴武器;而联合国对朝鲜实行了武器禁运
第三种情况:对内战的一方或双方实行武器禁运。以国民政府为例,不但没能停止内战建立起所谓的“联合政府”,反而最终“失去中国”
在他国内战中,美国经常通过武器禁运进行干涉,促使该国恢复和平,如2004年,美国对处于内战中的科特迪瓦实行武器禁运。在此种情况中,对国民政府的武器禁运颇为典型。
抗战胜利后,美国希望国、共两党通过谈判,建立“联合政府”,但是马歇尔的调停工作并不成功,内战依旧爆发。马歇尔宣称,只要美国继续援助国民党,实现和平就没有希望,最终在1946年7月29日宣布对中国实施武器禁运。③随后,美国国务院拒绝为国民政府急需购买的1.3亿发“中正式”步枪子弹发放出口执照;原先已决定拨给中国的8又1/3个空军大队的租借法案剩余物资,也被中止交付。蒋介石在日记中写道,马歇尔“复又制止我国向美国购买剩余军火之禁令,于是国军补给,遂因此而完全陷于困境矣。”④
蒋介石所言并不夸张,国军消耗极大,1947年1—6月生产枪弹15797750发,消耗35903400 发,消耗量是生产量的2.27倍;生产迫击炮弹146355发,而消耗201737发,消耗量是生产量的1.38倍,美援一旦中断,弹药即难以补给。⑤如负责接洽美军的黄仁霖所说,“由于美国禁运军火,我们立即发现我们由美国顾问用新式装备所训练出来的新兵,因为他们的军火消耗无法补充,无怪乎有若干师军队,被因为没有军火可资抵抗,而不得不向敌投降。但在共党军力方面,则由于苏俄在抗战胜利之后,将其所掳获的日军堆积如山的军火,全部转手供给了他们,而日益壮大了。”⑥对此,中共看得十分清楚,周恩来在中共中央的一次扩大会议上说,“美国对蒋介石的援助并不慷慨,蒋政府向美国私人购买军火也有很多困难,美军事实上是在撤退……”⑦此消彼长之下,国、共实力对比开始改变。
美国对国民政府的武器禁运在1947年5月26日宣布解除,但之后第一笔对华军售要持至当年12月才签订。大规模援助迟迟未到,1948年6月,美国国会同意给国民政府2.75亿美元拨款,其中购置军火的1.25亿美元特别赠款,到1949年4月也未能全部支付。⑧美国对国民政府的武器禁运,使其最终“失去中国”。